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治理体系和治理能力现代化与

 

高等教育现代化的关系

 

2016年07月14日 09:09  点击:[]

                 

(别敦荣,厦门大学高等教育质量协同创新中心主任,教育研究院教授、副院长,原文刊载于《中国高教研究》2015年第1期)  

 摘要:高等教育治理是解决高等教育的利益相关组织、公民群体和个人参与办学和管学问题的举措。治理体系和治理能力是高等教育治理的两个主要构成要素,具有各自不同的内涵,但二者高度相关、相辅相成。治理体系包括高等教育体制改革中建立起来的参与办学、参与管学和参与治学的所有组织及其结构关系,治理能力是对高等教育治理主体的要求。治理体系和治理能力现代化是高等教育现代化的基础工程,治理体系现代化既是高等教育体制改革的核心任务,又能为高等教育现代化提供更充分的物质基础;治理能力现代化能够引导高等教育现代化的方向,支持高等教育持续健康发展。  

关键词:治理;治理体系;治理能力;高等教育现代化  

现代化是当前和未来很长一个时期我国高等教育改革与发展的根本目标,没有高等教育现代化,关于高等教育的所有美好愿望都是难以实现的。高等教育现代化是一项系统工程,不仅体现在高等教育理念、功能和办学过程的现代化上,而且还体现在高等教育体制和办学能力的现代化上。高等教育治理与高等教育现代化相辅相成,治理现代化是高等教育体制现代化的有机组成部分,而治理能力现代化则是高等教育现代化的重要保障。在我国高等教育内外环境下,治理体系和治理能力现代化更具有支持和引导高等教育现代化的重要作用。  

一、治理体系和治理能力是高等教育治理的优先选项  

高等教育治理是一个新概念,是在高等教育现代化进程中出现并得到应用的,开始的时候是学者们在学术研究中运用,表示高等教育是一种涉及多种利益相关组织、公民群体和个人的事业,不能由政府或高校领导管理部门垄断举办和管理,应当发挥各利益相关组织、公民群体和个人在办学和管学方面的作用。就治理的本意而言,既有公共治理又有公司(组织)治理,也就是说,治理的涵义既涉及宏观层面又涉及微观层面;既包括了参与举办和办理相关事业,又包括了拥有相关事业的话语权、表决权和监督权。其内涵主要有四:一是利益相关者共同参与举办;二是利益相关者共同参与决策;三是利益相关者共同参与监督;四是利益相关者共同参与分享。也就是说,治理一方面要保证利益相关者的利益不受侵犯,另一方面要保证事业得到更好的发展,唯其如此,利益相关者才可能共同分享成果,从而达到利益相关者各方参与治理的目的。因此,治理所尊崇的价值主要是平等、协商、责任和共享。  

传统上,我国对高等教育实行集权管理,中央政府控制了绝大部分高等教育政策的制定权,并通过一定的行政手段,对地方高等教育政策和高校办学施加直接而有效的领导与管理。我国高等教育内外部关系封闭,除各级党委和政府及其高等教育主管部门、高校内部党政组织机构和相关党务、行政人员外,其他利益相关组织、公民群体和个人基本被排除在办学和管学之外,在举办、决策、监督和利益分享等各方面都没有参与的权利。治理就是要打破这种格局,在高等教育发展进程中,充分实现利益相关者各方的参与,改变只有少数权力机关和工作人员办学和管学的状况。因此,高等教育治理的内涵主要有四:一是建立和完善多样化的高等教育投资办学体制,形成政府、社会组织和公民群体与个人共同办学的格局,丰富高等教育资源筹措渠道,促进高等教育良性发展;二是建立和完善有关社会组织和公民个人参与高等教育政策制定过程的机制,保证高等教育政策反映利益相关各方的诉求;三是建立和完善高校内部治理结构,健全教授治学和学生参与的机制,使高校内部利益相关各方的权益得到保障和实现;四是鼓励社会组织和公民个人对高等教育的监督,放松管制,以形成社会化的高等教育问责体系。由此可见,高等教育治理的任务是复杂而多样的,既包括宏观层面也包括微观层面,既包括办学也包括管学,涉及高等教育全方位各层面的改革。  

毫无疑问,治理体系和治理能力是高等教育治理的有机组成部分。从功能看,高等教育治理包括参与投资举办、咨询决策、监督问责和权益保障等方面;从构成要素看,高等教育治理包括思想、组织、制度和能力等方面。高等教育治理的功能是通过其构成要素的相互作用来实现的,也就是说,构成要素是高等教育治理功能实现的基础。在构成要素中,高等教育治理思想发挥着引导作用,高等教育治理的组织建立、制度建设和能力要求与培养都以高等教育治理思想为指导,都要体现治理思想所包含的价值期望,并保证其得到实现。高等教育治理组织包括遵循治理思想所建立的各种审议、咨询、决策、审核、监督、仲裁和评估机构及其组成人员;若以高校为界,又可分为外部或宏观治理组织和内部或微观治理组织,外部和内部都可能建立不同层次的治理功能组织,它们共同构成高等教育治理体系。高等教育治理制度是根据治理思想的要求所制定的各种法规、政策和规章,它既是高等教育治理思想的反映,又是治理组织开展治理活动的准绳。高等教育治理能力是治理主体,即治理组织和相关人员开展治理活动、实现治理目标的能力。由于组织的功能主要是通过其组成人员实现的,因此,治理人员的能力是关键。如此看来,在高等教育治理的四要素中,在治理思想和治理制度得到一定程度发展的情况下,治理组织或治理体系与治理能力发挥着至关重要的作用,因为治理思想和制度需要通过治理组织和能力才能发挥作用。从这个意义上说,治理体系和治理能力应当成为推进高等教育治理的优先选项。  

我国高等教育治理首先表现为实践,即建立治理组织,执行相关治理政策规定,以促进高等教育现代化进程。也就是说,我国高等教育治理是为了解决特定的高等教育现代化问题而采取的策略,最初并没有成熟的治理思想或理论,属于"摸着石头过河"式的改革探索。"文革"结束以后,我国延续并强化了中央和地方政府部门办学的举办和管理体制,其结果是:一方面,政府具有全能性,既是高等教育的举办者,又是高等教育的管理者,还是高等教育成果的调配者;另一方面,中央、地方、部门各自为阵、缺乏协调和统筹,中央和地方高等教育行政机关只能对所属高校发挥影响力,政策效力难以达到其他政府机关所属的高校。1986年,中央政府改组原教育部,成立了具有广泛代表性的国家教育委员会,以发挥政府中各利益相关者的作用。尽管后来原国家教委又改组为教育部,而且原国家教委的设立还只涉及到政府部门权力和利益的协调与保障,但不可否认,成立国家教委本身代表了高等教育治理及其意义开始为我国政府所接受,为后来更广泛意义上的治理改革开了先例。  

20世纪90年代所兴起的治理研究为高等教育治理的进一步发展提供了理论指导。与治理研究相向而行的是,高等教育治理实践得到了一定程度的发展。在宏观层面,国家教育咨询委员会、教育部教育考试指导委员会等组织得到成立,在相关教育政策研究和咨询方面发挥影响;在微观层面,高校学术委员会改组,教授会成立,董事会、理事会、校务委员会等组织设立提上议程,都表明高等教育治理组织发展开始走向多样化,且渐成体系,治理思想已经成为高等教育举办和管理的重要指导思想。不过,应当承认,高等教育治理仍然是新生之物,其思想还不成熟,组织和制度建设尚处于摸索阶段,治理能力也还有待改善和加强。不仅如此,高等教育治理的内外环境仍有待改善和优化,因此,高等教育治理的理论研究和改革实践任重而道远。

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